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Fonctionnaire : mobbing  

ACDP du 15 février 2002; X. c. Conseil d'Etat (VS)


FONCTION PUBLIQUE.

Non-renouvellement des rapports de service en fin de période administrative.

-- Recevabilité du recours de droit administratif cantonal contre une décision mettant fin aux rapports de service d'un fonctionnaire (consid. 1).

-- Si cette décision traite le recourant à l'instar d'un fonctionnaire engagé à titre définitif, la Cour de droit public ne s'écarte, en principe, pas de cette qualification (consid. 2 ).

-- Exigences relatives au motif de non-reconduction des rapports de service à la fin d'une période administrative (consid. 3).

-- Quand l'autorité de nomination table, à cet égard, sur des manquements reprochés au fonctionnaire en cause, celui-ci peut utilement alléguer que ces manquements sont imputables à un mobbing. Définition de cette notion (consid. 4a-b).

-- Si le dossier ne suffit pas à établir l'exactitude ou l'inexactitude de pareils allégations, la cause doit être renvoyée pour complément d'instruction (consid. 4c).



BEAMTENRECHT.

Nichtwiederernennung am Ende einer Verwaltungsperiode.

-- Zulässigkeit der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Entscheid betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses eines Beamten (E. 1).

-- Wird im angefochtenen Entscheid der Beschwerdeführer als definitiv angestellter Beamter angesehen, weicht das Kantonsgericht grundsätzlich von dieser Betrachtungsweise nicht ab (E. 2 ).

-- Anforderungen an die Nichtwiederernennung am Ende einer Verwaltungsperiode (E. 3 ).

-- Begründet die Behörde ihren Entscheid mit dem Beamten vorgeworfenem Fehlverhalten, kann dieser seinerseits geltend machen, dieses sei gegen ihn gerichtetem Mobbing zuzuschreiben. Umschreibung dieses Begriffs (E. 4a-b).

-- Lässt sich aufgrund der Akten die Richtigekeit der Vorbringen nicht genau feststellen, ist die Angelegenheit zu ergänzenden Abklärungen zurückzuweisen (E. 4c).




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Faits

A. Aux termes de l'article 35 de la loi du 11 mai 1983 fixant le statut des fonctionnaires et employés de l'Etat du Valais (LStF; RS/VS 172.2), sauf décision contraire de l'autorité de nomination à la fin de la période administrative, le rapport de service est renouvelé tacitement pour la prochaine période administrative (al. 1). La décision de l'autorité de nomination de ne pas renommer un fonctionnaire doit lui être notifiée au plus tard jusqu'au 30 juin précédant la fin de la période administrative (al. 2).

Un arrêté du Conseil d'Etat du 21 mars 2001 relatif au renouvellement des rapports de service des fonctionnaires de l'administration cantonale pour la période administrative 2002-2005 a été publié dans le Bulletin officiel N° 13 du 30 mars 2001. Selon son article 6, les fonctionnaires n'ayant pas reçu d'avis contraire avant le 30 juin 2001 sont réengagés pour la période administrative 2002-2005, sous réserve de la survenance de l'âge de la retraite et des mesures prévues à l'article 3 (réserve générale). L'article 7 de l'arrêté prévoit que les fonctionnaires ont, conformément à l'article 38 LStF, un droit de recours dans le cadre de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RS/VS 172.6).

B. Le 1er juillet 1998, le Conseil d'Etat a nommé X., provisoirement et à titre d'essai, au poste de (...) auprès du service Y. Selon son cahier des charges, l'intéressé était chargé, à raison de 60% de son temps de travail, de la mise en place d'une application informatique et, à raison de 40% de son temps de travail, de la collaboration avec la responsable d'un secteur, notamment pour l'établissement des inventaires et des répertoires.

Au mois de janvier 2001, X. s'est adressé à la Consultation sociale de l'Etat du Valais pour lui exposer les difficultés qu'il rencontrait dans l'exercice de sa fonction en raison du comportement de son chef de service.

Le 29 janvier 2001, une séance a été mise sur pied avec X., son chef de service, A., et deux collaboratrices de la Consultation sociale, B. et C. Il en est ressorti que X. ressentait toujours beaucoup d'intérêt pour sa fonction, mais qu'il se sentait totalement entravé pour accomplir au mieux les tâches qui lui étaient confiées car il se disait victime de harcèlement psychologique de la part de son chef de service. Il reprochait notamment à ce dernier de varier constamment dans ses directives, d'être incapable de diriger, d'être influencé par des tiers, de manquer de transparence et de respect par rapport à ses collaborateurs et d'avoir "pourri" le climat de travail.

Le 20 mars 2001, le chef de service a adressé au chef du Département un rapport sur l'activité de X. Il apparaissait que celui-ci ne donnait pas satisfaction à la fois par son travail et par son comportement et qu'il avait notamment adopté une attitude irrespectueuse et insolente envers son chef de service à qui il avait en outre adressé de graves accusations oralement et par écrit.

Le 4 avril 2001, le chef du Département a transmis à X. un exemplaire du rapport du 20 mars 2001 sur lequel l'intéressé s'est déterminé le 9 avril 2001.

Le 18 mai 2001, le chef de service a demandé au chef du Département de ne pas renouveler les rapports de service de X. pour la nouvelle période administrative 2002-2005.

Le 20 juin 2001, le Conseil d'Etat a décidé de résilier les rapports de service de X. avec effet au 31 décembre 2001. Il fondait sa décision sur l'article 34 alinéa 2 LStF (fin des rapports de service en cas d'engagement provisoire) et relevait que l'attitude de l'intéressé démontrait à l'évidence la perte de tous liens de confiance entre lui-même et son chef de service.

C. Le 19 juillet 2001, X. a formé céans un recours de droit administratif contre ce prononcé du Conseil d'Etat qui lui a été notifié le 26 juin 2001 et qu'il demande d'annuler sous suite de frais et de dépens. Il requiert aussi le renvoi du dossier au Conseil d'Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ces conclusions, le recourant reproche au Conseil d'Etat, d'un point de vue formel, d'avoir à tort fait application de l'article 34 LStF au lieu d'appliquer l'article 35 LStF, car selon lui, il serait au bénéfice d'une nomination définitive et non pas provisoire. Sur le fond, il reprend, pour l'essentiel, les griefs qu'il avait exposés lors de la séance du 29 janvier 2001. A titre de moyens de preuve, il requiert l'audition de divers témoins.

Le Conseil d'Etat propose le rejet du recours.

Droit

1. a) L'article 75 lettre g LPJA (en réalité let. h, cf. ACDP J.-P.F. et consorts du 26 juin 2000 consid. 3) soustrait au recours de droit administratif les décisions concernant les nominations, les promotions et les transferts d'agents exerçant une fonction publique. A contrario, les résiliations des rapports de service des agents de la fonction publique peuvent être déférées céans (ACDP A.A. du 18 juin 1998, consid. 1a; ACDP D.R. du 9 janvier 1998 consid. 1a; v. message du Conseil d'Etat du 13 novembre 1990 accompagnant la présentation de la loi du 16 mai 1991 modifiant et complétant la LPJA, BSGC novembre 1990, p. 123; BSGC mai 1991, p. 398/400).

b) Le recours est au surplus recevable à la forme (art. 80 al. 1 let. a-c, 72, 78 let. a, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA).

2. a) Le recourant est d'avis que le Conseil d'Etat a appliqué à tort l'article 34 alinéa 2 LStF aux termes duquel la résiliation d'un engagement provisoire ne peut intervenir de part et d'autre que pour la fin d'un mois moyennant un préavis de deux mois. Selon lui, c'était l'article 35 LStF relatif au renouvellement et à la cessation des rapports de service à la fin de la période administrative qu'il eût fallu appliquer, dès lors qu'il se trouvait au bénéfice d'une nomination définitive et non pas provisoire.

b) Il ressort néanmoins du dossier que X. n'a pas été nommé à titre définitif en raison de l'oubli de son ancien chef de service (cf. lettre du 9 avril 2001 adressée au recourant). On pourrait en déduire que la décision du Conseil d'Etat du 20 juin 2001 de non-reconduction des rapports de service du recourant n'a aucun effet sur son maintien dans la fonction publique, du moment que seuls les fonctionnaires nommés à titre définitif peuvent se voir appliquer l'article 35 LStF. Toutefois, en rendant sa décision le 20 juin 2001 et en prévoyant que les rapports de service du recourant seraient résiliés à partir du 31 décembre 2001, le Conseil d'Etat a sciemment voulu faire bénéficier X. de l'application de l'article 35 LStF, le considérant implicitement comme un fonctionnaire nommé à titre définitif. La Cour de céans ne peut qu'en prendre acte (art. 79 al. 1 LPJA) et considérer que la fin des rapports de service du recourant est intervenue à la fin d'une période administrative.

3. a) Tel que prévu par l'article 35 alinéa 1 LStF, le système de renouvellement périodique (chaque quatre ans) des rapports de service nécessite un réengagement. L'autorité qui renomme, en l'occurrence le Conseil d'Etat, est en principe libre de sa décision. Sa liberté de décision est cependant limitée par le fait que toute non-réélection doit être motivée objectivement en vertu des principes de l'article 8 Cst. fédérale (art. 4a Cst. fédérale) et qu'elle ne peut intervenir arbitrairement, en fonction des circonstances. Dans un tel contexte, on parle également de l'exigence d'un motif objectif suffisant ou, pour le distinguer du "juste motifî invoqué en cas de résiliation durant la période administrative, de l'exigence de motifs plausibles, qui doivent justifier une non-réélection. En raison d'une liberté de décision limitée par l'exigence d'une appréciation objective, la réélection constitue la règle et la non-réélection se caractérise comme l'exception. La marge d'appréciation dont disposent les autorités chargées de la réélection va donc moins loin que lors de la nomination elle-même à un poste (Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 416/7 et la jurisprudence et la doctrine citées). Elle est cependant plus étendue en matière de reconduction de l'engagement que dans le domaine de la révocation disciplinaire ou de la résiliation pour justes motifs (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 503; Herbert Plotke, Die Wahl, insbesondere die Wiederwahl der Beamten einschliesslich der Lehrer, in Zbl 1976, p. 529 ss).

4. a) Tant lors de la séance du 29 janvier 2001 que dans son mémoire de recours céans, X. soutient que les conflits qui ont surgi entre lui-même et son chef de service trouvent leur origine dans le harcèlement psychologique exercé à son encontre par A. Il convient, dès lors, de rechercher si et dans quelle mesure le comportement du recourant qui a donné lieu à la non-reconduction de ses rapports de service est consécutif à des actes de mobbing.

b) Tiré du verbe anglais to mob qui signifie "faire foule autour de, assiéger, assaillir", traduit généralement en français par l'expression "harcèlement psychologique", le mobbing est défini comme un enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment pendant une période assez longue, par lesquels une ou des personnes cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur son lieu de travail. L'inclusion, dans la définition du mobbing, de la volonté de l'auteur d'obtenir l'exclusion de la victime de son poste de travail est certes controversée. Mais il est clair qu'il ne peut y avoir de mobbing sans que cette intention soit présente ( mobbing par pure chicane ou méchanceté). Toutefois, il faut bien admettre que, le plus souvent, les auteurs de mobbing ont pour objectif d'exclure la victime de son poste de travail. Le mobbing a souvent des conséquences graves pour les victimes. Il provoque des dépressions et des maladies psychiques qui entraînent des invalidités, voire des suicides. Il est coûteux pour les entreprises et la société. Il suscite de l'absentéisme, élève les coûts de production et nécessite le versement d'importantes rentes d'invalidité ou de remboursement de frais médicaux (Jean-Bernard Waeber, Le mobbing ou harcèlement psychologique au travail, quelles solutions?, in Pratique juridique actuelle , 1998, p. 792; JAAC 65-96; JAAC 65-14 consid. 5b).

Le 26 mai 1999, le Conseil d'Etat a adopté des directives concernant le harcèlement sexuel et psychologique. Selon le chiffre 2 de ces directives, le personnel de l'Etat du Valais a droit à être traité dans le respect de sa dignité et de son intégrité personnelle. Le harcèlement sexuel et le harcèlement psychologique ne sont pas tolérés. Ils portent atteinte aux droits de la personne et à sa dignité d'être humain. Ils peuvent causer des préjudices graves aux personnes qui en sont victimes, tant dans leur vie professionnelle que personnelle. Ils sont également préjudiciables à la bonne marche de l'Etat puisqu'ils affectent négativement la motivation du personnel, l'ambiance et la qualité du travail, ainsi que la productivité d'un groupe ou d'une équipe. Le chiffre 3.2 de ces directives définit le harcèlement psychologique ( mobbing) comme toute attitude abusive d'une ou plusieurs personnes qui vise à agresser ou à mettre une personne en état d'infériorité, de manière constante, systématique et répétée dans la durée. Le harcèlement psychologique peut prendre différentes formes, notamment tracasseries, brimades, actes hostiles, humiliations, moqueries, dénigrement, mise à l'écart, attribution de travaux ingrats, pénibles, dangereux et/ou sans rapport avec le niveau de responsabilité ou de compétence de la personne.

c) En l'occurrence, il n'est ni prouvé ni exclu que, comme le soutient le recourant, son comportement soit la résultante de l'attitude de son chef de service à son encontre. En l'état actuel du dossier, la Cour de céans ne saurait se prononcer sur cette question, car le dossier en sa possession ne contient pas tous les éléments lui permettant de se faire une opinion claire et définitive. Elle renverra dès lors l'affaire au Conseil d'Etat qui, par ses services spécialisés, en particulier celui du personnel et de l'organisation (SPO), examinera de manière approfondie cette question avant de rendre un nouveau prononcé. Il incombera notamment à ce service d'instruire soigneusement les faits en recherchant si les réquisits du mobbing tels que définis sous lettre b ci-dessus sont réalisés ou non. Il lui appartiendra de procéder également aux auditions nécessaires, soit à celles de A., du prédécesseur de celui-ci, de L., responsable de la Consultation sociale, de E. ancien chef du Département, et, le cas échéant, à celles de collègues de X. ou d'autres personnes qu'il jugerait utile d'entendre pour éclaircir les faits (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Le renvoi est également dicté par le pouvoir d'examen plus étendu du Conseil d'Etat par rapport à celui de la Cour de céans (art. 47 et 78 LPJA), ce qui confère au recourant une garantie supplémentaire que son cas sera bien examiné (ACDP F. du 30 juin 2000).

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